공공기관 자회사 운영 개선대책

2020. 3. 23.

관계부처 합동

공공기관 자회사 개선대책

1. 검토배경 및 경과	1

2. 자회사 운영 실태	2

3. 자회사 모델안 이행 개선방안	5

가. 안전성 및 공공성 확보 관련	5

□ 자회사 설립·위탁 근거 마련	5

□ 부실 자회사의 운영 타당성 검토 등	5

□ 적정 자본금 출연, 설비 이관 등	6

□ 수의계약 개선	6

□ 부당·불공정 계약 시정	7

나. 독립성 및 책임성의 조화 관련	8

□ 모·자회사 경영협약 체결	8

□ 모·자회사 노사 공동협의회 설치·운영	8

□ 노사간 협력관계 구축 및 경영 투명성 확보	9

□ 사내복지기금 공동 활용 장려	9

자회사 예산에 대한 모기관 책임 강화	9

다. 자회사 전문성 강화 관련	10

자회사 운영의 전문성 제고 방안 추진	10

공정채용 등	10

라. 공공기관 자회사 운영 인프라 조성	10

자회사 운영 실태를 공공기관 경영평가에 반영	10

공공기관 자회사 컨설팅 지원 등	11

4. 향후 계획	11

1. 검토배경 및 경과

ㅇ ｢공공부문 비정규직 정규직 전환 가이드라인｣(관계부처 합동, ’17.7.20.)에 따라 파견·용역 노동자의 정규직 전환방식은 ①직접고용, ②자회사, ③사회적기업 등 제3섹터 방식이 있으며,

- 자회사 방식을 택하는 경우 용역계약 형태 운영을 지양하고, 전문적 서비스 제공 조직으로 실질적 기능을 하도록 권고했음

ㅇ 또한 자회사로 인한 현장 갈등을 해소하고자 ‘독립성·안정성·전문성’을 보장하는 내용의 ｢바람직한 자회사 설립·운영 모델안(이하 ‘자회사 모델안’)｣을 권고(관계부처 합동, ‘18.12.31.)

	｢바람직한 자회사 설립‧운영 모델안｣ 주요 내용
□ 안정성‧공공성 확보: 공공성과 종사자 고용안정이 담보되는 지속가능한 조직 ‣자회사 설립‧위탁 근거 마련 ‣지속적인 수의계약 보장 ‣모회사 100% 출자 □ 독립성‧책임성 조화: 자회사 경영 독립성은 최대한 보장, 모회사와의 소통‧연계는 강화 ‣노사간 협력관계 구축 및 경영 투명성 확보(노사협의회 활성화, 노동이사제 도입 검토 등) ‣모‧자회사 공동협의회 등 업무협력을 위한 협의체 운영 ‣사내근로복지기금 공동 활용 등 공동 근로조건 개선을 위한 조치 □ 전문성 확보 지향: 종사자에 대한 서비스 역량강화와 합리적 임금‧승진체계 구비 ‣교육훈련 등 서비스 역량강화 노력 ‣합리적 임금‧승진체계 설계

ㅇ 그러나, 당초 취지와는 달리 △처우개선 미흡 △단순 용역회사에 불과 △｢자회사 모델안｣의 권고대로 운영되지 못한다는 비판 제기

ㅇ 이에 자회사가 정규직 전환 가이드라인 및 ｢자회사 모델안｣에 따라 운영되는지 여부를 전수조사(한국노동연구원, ‘19.9~11월)

- 관계부처, 공공기관 및 그 자회사, 노동조합 협의를 거쳐 ｢공공부문 비정규직 TF(이하 ’비정규직 TF‘)｣* 의결(’20.3.20.)을 통해 대책을 확정

* 공공부문 비정규직 TF: 고용노동부차관 주재, 관계부처 국장 참여

2. 자회사 운영 실태

□ ’19.12월말 기준 57개소 공공기관이 70개 자회사로 파견·용역직을 정규직으로 전환(기존 7개 자회사 포함)했고, 이는 1단계 기관 853개소의 6.7%

- 자회사 전환 완료 인원은 40,978명으로 1단계 기관 전환완료 인원의 23.6%, 자회사 방식 전환이 가능한 공공기관 파견·용역 전환완료인원 62,750명의 65.3%

≪ 자회사 설립 관련 ≫

ㅇ 설립 근거: 18개 모기관(31.6%)은 법령 또는 정관에 별도로 자회사 설립 근거를 마련하지 않았음

* 법령 근거 26개소(45.6%), 모기관 정관 13개소(22.8%), 일부 기관은 상법 등 추상적 규정을 설립 근거로 응답

ㅇ 자회사 규모: 근로자 수는 평균 654명이며, 500명 이상 19개소(33.3%), 100명 미만 10개소(17.5%)

- 자본금 기준으로는 초기 설립·운영의 편의성 등을 고려하여 상당수(46개소)가 10억원 미만 소액 자본금을 출연

ㅇ 자회사 임원: 대표이사 중 임용 전 모기관 임직원이 58.2%, 이사 중 모기관 겸직이 75.4% 등 모기관과의 관련성이 높음

ㅇ 자회사 관리인력: 최소 인력으로 구성되어 업무 과중, 전문성 부재, 자회사 노사갈등 해결에 어려움 발생

- 대부분 모기관이 직원을 파견하여 자회사 운영·관리를 지원하는 상황

ㅇ 전환 직종: 환경미화(8,755명, 29.0%), 시설관리(4,440명, 14.7%), 특수경비(1,700명, 5.6%), 일반경비(1,624명, 5.4%), 콜센터(727명, 2.4%) 등

≪ 계약 관련 ≫

ㅇ 계약 형태: 대부분 사업비 인상없이 수의계약 체결

ㅇ 낙찰률 관행: 종전 경쟁입찰에 따른 낙찰률을 그대로 적용하는 사례가 많고 노무비 산정시 시중노임단가 미적용으로 노동자 처우개선에 한계

* 낙찰률 수준: 용역회사 평균 88.5% → 자회사 평균 91.7%

ㅇ 일반관리비·이윤이 적게 배정되고, 행정 인력의 인건비가 일반 관리비로만 계상되는 문제

ㅇ 계약방식: 여전히 업무별 계약(60.7%, 34개소)이 많으며, 통합계약은 37.5%(21개소)에 불과

ㅇ 기존 용역계약을 답습하여 인사경영권 침해 등 부당·불공정 조항*이 존재하는 등 모·자회사 간 대등한 계약관계라는 인식 부족

* 부당·불공정 조향 유형: 경영·인사권 침해, 부당한 업무지시, 노동3권 제약, 과도한 복무규율, 일방적 계약해제·해지 등[붙임 참조]

≪ 처우개선 관련 ≫

ㅇ 처우개선 활용 재원: 종전 용역회사 지급 비용을 처우개선에 전액 활용 32.7%(16곳), 일부 활용 57.1%(28곳), 미활용 10.2%(5곳)

ㅇ 임금체계: 한국노동연구원의 직무급 표준임금체계를 반영한 기관이 64.3%를 차지(36개소, 수정사용 포함)

ㅇ 임금변화: 전환 후 월 25만 임금 상승 효과(231만원 → 256만원, 11.4%증)

ㅇ 복리후생: 연간 48.9만원(월 4만원 수준)의 복리후생이 증가

* 복지포인트(40만원), 경조사비, 교통비, 근무복, 단체보험 등 포함

ㅇ 기타 근로조건: 휴가 사용에 대한 만족도가 높은 편이지만, 일부 기관은 인력 부족으로 연차 사용 제한, 노동 강도 강화 등 어려움

≪ 노사관계 관련 ≫

ㅇ 노동조합: 대부분 신설되었으며, 복수노조인 기관이 41.1%

ㅇ 노사협의회: ｢근로자참여 및 협력증진에 관한 법률｣*에 따른 노사협의회가 설치된 기관은 절반 수준에 불과(30개소, 1회 이상 회의 개최)

* 상시 근로자 30인 이상 사업장 의무 설치·운영(제4조)

ㅇ 모·자회사 노사 공동협의회: 대부분 운영하고 있지 않으며(45개소, 81.8%), 일부 기관에서는 근로자 대표성 문제가 발생

* 종전 용역회사 현장소장 출신을 근로자 대표로 위촉하거나, 모·자회사 경영진으로만 구성

ㅇ 노동이사제 및 근로자 참관제: 전부 미도입

ㅇ 사내복지기금: 대부분 없으며(91.1%, 51개소), 기존 자회사로 정규직 전환된 경우만 있음(8.9%, 5개소)

* A공사는 모기관 사내복지기금 일부(10억원)를 자회사 기금으로 출연하기로 노사 합의

≪ 독립성과 자율성 관련 ≫

ㅇ 15개 기관(27.3%)은 자회사의 독립성·자율성을 보장하는 명시적 조항이 없으며, ｢자회사 모델안｣에 따른 경영협약은 과반수가 없음(30곳)

ㅇ 상당수 모기관은 자회사를 여전히 용역업체 수준으로 이해하고, 통제와 감독의 대상으로 보고 있음

- 자회사는 인사·조직·예산의 독립성 보장을 주장하며, 향후 정책 변화에 따른 수의계약 유지 여부 등 지속 가능성을 우려

	총 괄 평 가
□ 자회사 정규직 전환에 따라 고용안정, 처우개선이 다소 이뤄졌으나 - 자회사의 지속가능성, 낮은 처우수준 및 독립적 전문서비스기관으로 자회사의 성장을 유도하려는 모기관의 역할 미흡 □ 향후 ｢자회사 모델안｣에 따라 설립근거 등을 정비하고, 수의계약 제도 개선 등을 통해 자회사의 지속성 및 노동자 처우 개선 필요

3. 자회사 모델안 이행 개선대책

□ 이 개선대책은 ｢바람직한 자회사 설립·운영 모델안(관계부처 합동, ‘18.12.31.)｣의 이행을 위해 필요한 세부 사항을 담고 있음

≪ 안정성 및 공공성 확보 관련 ≫

□ 자회사 설립·위탁 근거 마련

ㅇ 개별 법령 또는 모기관 정관에 자회사 설립 근거를 명시하지 않은 경우 설립 근거를 마련하고 그 결과를 ｢비정규직 TF｣에 보고(‘20년 상반기)

ㅇ 소관 부처는 모기관 설립에 관한 개별 법령에 자회사 설립·운영의 근거를 구체적으로 명시하는 방안을 적극 검토

* 국토부는 인천국제공항공사법 개정을 통해 자회사 위탁 근거 마련 추진(현재 국회 심의 중)

ㅇ 자회사 정관 중 ‘인력 공급 사업’ 등은 청소 서비스업 및 관련 업무 등으로 제공서비스 내용을 구체화하여 기재

□ 부실 자회사의 운영 타당성 검토 등

ㅇ 일정 기간 운영 후 부실 자회사 운영, 사회적 폐해 등 발생 시  ｢비정규직 TF｣에서 타당성 검토 후 개선방안 마련

ㅇ 100인 이하 소규모 또는 별도 자체 수익사업 없이 모기관 지원 사업만 하는 경우 등은 비영리 재단법인 형태로 전환하여 안정성을 제고하고 부가세 감면분을 처우개선에 활용하는 방안 추진 가능

구 분	주식회사(영리법인)	재단법인(비영리법인)
법적근거	• 상법 제169조	• 민법 제32조
사업운영	• 자율적 운영을 통한 사업 확장 가능	• 제한적 사업 운영, 변경 시 소관 부처 허가 필요
법적 안정성	• 상대적으로 설립, 해산 용이	• 소관부처 설립 허가 필요, 임의 해산 불가
예산확보 및 처우개선	• 매년 수의계약에 따라 수입 확보, 사업환경 변화에 따른 불안정성	• 업무 협약에 따라 매년 출연 예산이 확보되므로 안정성 높음 • 부가세 감면분을 처우 개선에 활용 가능
고용안정	• 사업 확대·축소에 따른 변동성 존재	• 안정적 예산 확보에 따른 높은 고용 안정성

□ 적정 자본금 출연, 설비 이관 등

ㅇ 자회사의 안정적 운영을 위해 모기관은 적정 자본금 출연 또는 자회사 업무 수행에 필수적인 주요 설비의 자회사 이관* 등을 통해 자회사가 안정적으로 성장하도록 지원

* 다만, 소유권 이전, 유·무상 임대 등 세부 형식은 설비의 가격·종류 등 특성을 감안하여 결정

□  수의계약 개선

□ - 1. 자회사 통합계약 전환

ㅇ 종전 용역회사별 여러 개의 계약을 모기관-자회사 단일 통합계약으로 전환을 원칙으로 하되,

- 자회사 수행 업무의 개수·종류·특성 등을 고려하여 합리적인 경우 수 개의 분야별 통합계약도 가능

* 다만, 법령에 따른 분리발주 업무는 통합발주 불가

- 모기관은 자회사와의 협의를 거쳐 통합계약 전환 일정을 ‘20년 상반기에 ｢비정규직 TF｣에 제출

□ - 2. 낙찰률 관행 개선

ㅇ 공공부문 비정규직 정규직화 정책에 따라 자회사 노동자 처우를 개선하는 경우에는 종전 관행에 따른 낙찰률*을 임의 적용하지 않도록 함

* 국가계약법 상 수의계약에서는 낙찰률 적용 규정이 없음에도 종전 경쟁입찰 계약에 따른 낙찰률을 그대로 작성하는 사례가 많음

ㅇ 다만, ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣ 상 부당지원행위에 해당하지 않도록 유의(동종‧유사업종 대비 거래가격 고려)

* 공정거래법 위반 가능성을 줄이기 위해 △ 1·2단계 정규직 전환 가이드라인에 따라 합리적 임금체계를 마련하고, 적정 낙찰률을 적용할 경우 ‘정상가격’으로 식별이 가능, △ 종전 낙찰률의 7% 이내로 낙찰률 인상 시 공정거래위원회의 상당성 기준 준수 가능 등

□ - 3. 예정가격 산정 합리화

ㅇ 예정가격 산정 시 노임단가 등 모든 비목에 대하여 원가계산가격의 100%를 적용, 사업 수행에 적합한 대가를 지급하고 처우개선 유도

* 인천국제공항공사 사례: 예정가격 산정 시 기준금액을 원가계산가격의 98% → 100%로 상향 조정(‘19.7.9. 공정거래위원회 주관, 공정경제 성과 보고회의 때 발표)

- 가급적 공신력있는 외부 원가산정기관을 활용하여 적정 단가 산정

ㅇ 예정가격 결정을 위한 노임단가 산정 시 정당한 사유 없이 시중노임단가보다 낮게 적용하지 않도록 하는 방안* 적극 권장

* 철도공사 사례: 노사전문가 협의회에서 공사와 동일 유사업무를 수행하는 자회사 위탁업무의 경우 ‘20년 위탁비 설계 시 시중노임단가 100% 반영하기로 결정 → 공사 유사업무 동일 근속 대비 80% 수준으로 단계적 개선 예정

□ - 4. 계약대금 지급방식 개선

ㅇ 계약총액을 매달 분할 지급하는 기성방식에서 분기별 선지급* 또는 선금·잔금 지급방식으로 변경 권장

- 기성검사(14일 이내) 및 대가지급기간(5일 이내)을 최대한 단축*

* 자회사 운영실태조사를 통해 단축가능 기간을 검토하여 기성지급 지침(예: 5일 이내 검사 및 대가지급 완료) 시달 예정

- 자회사의 선금 보증금 납부 면제 및 단순노무용역* 인건비의 선금 지급 허용 등 관련 규정(정부 입찰·계약 집행기준 제36조 등) 개정 검토

* 단순노무용역: 청소, 검침, 단순경비 또는 관리용역, 행사보조 등 인력지원용역

□ 부당·불공정 계약 시정

ㅇ ‘19.8~9월 자율 개선 후에도 미시정 사례가 많은 만큼 모기관은 계약서, 과업지시서 등을 전수 조사하여 시정(’20년 상반기 중)

ㅇ 공공기관 계약사무의 기준이 되는 ｢용역계약 일반조건｣(기획재정부 계약예규) 중 자회사의 안정적 운영 및 노동자 고용안정을 저해할 수 있는 조항 개정 등

- 근로자 교체 요구 조항*(제11조제2항)은 자회사 경영·인사권 침해 및 불법 파견 소지가 크므로 개정

* “~근로자에 대하여 해당 계약의 수행상 적당하지 아니하다고 인정하여 이의 교체를 요구할 때에는 즉시 교체하여야 하며 계약담당공무원의 승인 없이는 교체된 근로자를 해당 계약의 수행을 위하여 다시 채용할 수 없다.”

- 계약 해제·해지 조항(제30조제1항) 적용 기준, 이직예정 노동자 재취업 지원서비스의 모·자회사 공동 제공 등을 계약 특수조건으로 반영 검토*

	계약 해제·해지 적용 기준 등 예시
□ “계약담당자는 천재지변 등 객관적으로 명백한 발주기관의 불가피한 사정이 발생한 때에는 계약을 해제 또는 해지할 수 있다.” □ ”계약의 해제 또는 해지시 모기관과 자회사는 이직 예정인 근로자에게 경력ㆍ적성 등의 진단 및 향후 진로설계, 취업알선, 재취업 또는 창업에 관한 교육 등 재취업에 필요한 서비스를 공동으로 제공하여야 한다.”

* 계약 특수조건 검토 시 법령 위반 사항이 없는 한 적극 반영

≪ 독립성과 책임성의 조화 관련 ≫

□ 모·자회사 경영협약 체결

ㅇ 경영협약 미체결 기관은 조속히 경영협약을 체결하여 자회사 경영의 독립성 보장(‘20년 상반기)

- 모기관은 자회사 경영에 직접 개입하지 말고 경영협약을 통해 자회사 운영 및 서비스를 합리적으로 관리

□ 모·자회사 노사 공동협의회 설치·운영

ㅇ 모기관은 모·자회사 노사 공동협의회를 설치하고 노동조건, 작업 환경, 복지 등 공동이익 증진 방안을 적극 협의

- 자회사 노동자 대표는 이해당사자 대표가 누락되지 않도록 유의

□ 노사간 협력관계 구축 및 경영 투명성 확보

ㅇ 노사협의회를 미설치한 자회사는 ｢근로자참여 및 협력증진에 관한 법률｣*에 따라 노사협의회 설치·운영

* 상시 근로자 30인 이상 사업장 의무 설치·운영(제4조)

ㅇ 경영 투명성 확보를 위해 법령의 범위 내에서 노동이사제 등 근로자 경영참여방안 도입을 검토하고 근로자 이사회 참관제 등 시범 실시

□ 사내근로복지기금 공동 활용 장려

ㅇ 모기관 사내근로복지기금을 활용하여 자회사 노동자 복리후생 증진 권장

* ｢근로복지기본법｣ 제62조제1항제6호: 기금 수익금으로 ‘해당 사업으로부터 직접 도급받는 업체의 소속 근로자 및 해당 사업의 파견근로자의 복리후생 증진’ 사업 가능

ㅇ 모·자회사 간 공동근로복지기금 설립 및 출연을 위해 적극 노력

* 국회 계류 중인 근로복지기본법 개정안 통과시 모회사 사내근로복지기금에서 공동근로복지기금 출연 시 출연액의 일정비율(50%까지)만큼 모기관 사내기금 원금 사용 가능

자회사 예산에 대한 모기관 책임 강화

ㅇ 방만한 자회사 설립·운영은 지양하되 모기관은 자회사의 원활한 운영에 필수적 수준의 행정 지원

- 자회사가 적정 행정인력을 확보하고 자체적으로 복리후생 정책을 수립할 수 있도록 자회사에 적절한 관리비·이윤을 보장

* ｢국가계약법｣ 시행규칙 제8조: 일반관리비 9% 이내, 이윤 10% 이내

ㅇ 모기관의 적자 사업을 자회사에 이관하거나 자회사의 흑자 사업을 회수하는 것은 자회사의 안정성·독립성·전문성 제고 차원에서 그 필요성과 예방대책 등을 종합 검토하여 시행

≪ 자회사 전문성 강화 관련 ≫

자회사 운영의 전문성 제고 방안 추진

ㅇ 모기관은 자회사 노동자의 교육훈련 등 서비스 역량 강화에 필요한 인력·예산을 적극 지원

- 다만, 모기관 임직원의 자회사 파견 또는 겸직은 자회사가 안정화될 때까지 일정 기간만 제한적으로 운영

ㅇ 모·자회사 노사담당 관리자 합동 워크숍 등 교육을 통해 조직문화 개선

공정채용 등

ㅇ 자회사 전환 이후 체계적 인력운영과 합리적 인사관리를 위해 공무직 등 근로자 인사관리규정*, 공공부문 비정규직 사전심사제** 준용 권고

* 공무직 등 근로자의 채용, 근로조건 및 퇴직 등 인사관리에 관한 사항을 정한 규정으로 공공기관에 적용

** 공공부문 비정규직 채용 시 채용·심사·예산부서 간 협의 절차를 마련한 제도로 1단계 기관(중앙부처, 자치단체, 교육기관, 공공기관, 지방공기업)에 적용

ㅇ 공정한 CEO 선발을 위해 주무부처와 모기업은 공정성 제고 장치를 마련하기 위해 노력

≪ 공공기관 자회사 운영 인프라 조성 ≫

자회사 운영 실태를 공공기관 경영평가에 반영

ㅇ 노사관계, 경영 분야 등 외부 전문가로 평가단을 구성하여 자회사 운영 실태를 매년 평가하고, 그 결과를 공공기관 경영평가에 반영(공기업·준정부기관)

평가지표명	□ 사회적 가치 구현 - (1) 일자리 창출
적용대상	• 공기업: 비계량 4점, 준정부기관: 비계량 3점
세부평가내용	③ 비정규직의 정규직 전환 과정에서의 노력과 성과 * 기관의 여건·특성 등을 고려한 전환의 난이도 및 목표 초과달성, 관련 법령·지침 준수 여부 등 고려

- 기타공공기관의 경우 소관 부처별 평가 기준에 포함하고, 지방 공기업의 경우 경영평가 기준에 포함하도록 함

ㅇ 관계부처는 연구용역(‘20년 상반기)을 거쳐 평가기준·방법 등을 마련하고, ’20년 하반기부터 평가 실시(‘21년 상반기 공공기관 경영평가 등에 반영)

공공기관 자회사 컨설팅 지원 등

ㅇ 전환 후 자회사의 인사 노무 관리, ‘자회사 모델안’ 준수 지원, 노사-노노 간 이해관계 조정 등 전문가 컨설팅 지원

* ‘20년 상반기 고용노동부 컨설팅 지원 사업(자회사 컨설팅)에 가급적 신청하도록 권고

ㅇ ’20년 공공부문 ｢용역근로자 근로조건 보호지침｣ 점검 실시

* 자회사 운영이 안정될 때까지 ｢용역근로자 보호지침｣을 적용

4. 향후 계획

ㅇ 모기관은 설립근거 마련, 부당·불공정 계약 시정, 경영협약 체결 등 이행실적을 비정규직 TF에 제출(‘20년 상반기)

* 이행실적 제출 시한·방법 등은 별도 안내 예정

- ’20년 하반기에 이행 여부 점검․평가 및 ‘21년 상반기 공공기관 경영평가에 반영

ㅇ 낙찰률 개선 등은 감사원 적극행정면책제도, 사전컨설팅제도 등 활용 협의 추진

ㅇ ‘20년 상반기 중 전체 모·자회사 CEO 합동 워크숍*(관계부처 합동)을 개최하여 자회사 운영 개선을 위한 공동 선언 추진 등 검토

* 공공기관 CEO 워크숍 등 활용

붙임		부당·불공정 조항 및 개선 방향

유 형	부당·불공정 조항 및 개선 방향(예시)
경영·인사권 침해	∙ 자회사 직원의 연차휴가 의무사용과 이를 근로계약서 명시 강제 → 삭제
	∙ 모기관의 자회사 직원 교체 요구 시 자회사는 즉시 교체 의무 → 삭제(채무불이행에 대한 손해배상책임으로 대체)
부당한 업무 지시	∙ 과업지시서 내용에 이견이 있는 경우 모기관의 해석에 따른다 → 삭제
	∙ 모회사가 통상적 업무에 대해 직접 구두 지시할 수 있다 → 삭제
노동3권 제약	∙ 자회사는 단체행동시 대체인력을 확보해야 한다 → 삭제
	∙ 자회사 쟁의행위 등 경우에 계약 해제·해지 가능 → 삭제
과도한 복무 규율	∙ 용모 단정, 인사하기 등 과도한 복무규율 → 삭제
	∙ 모회사가 자회사 직원을 직접 교육, 지도할 수 있다 → 삭제
일방적 계약해제·해지	∙ 모회사 사정을 원인으로 일방적 계약 해제·해지 가능 → 삭제
	∙ 모회사 경영방침 변화 등에 따라 계약 해제·해지 가능 → 삭제