퇴직연금을 받던 공무원이 임기제 공무원으로 다시 채용됐다면 연금 지급 정지는 정당
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작성자 담당자 댓글 0건 조회 669회 작성일 22-07-05본문
☞ 서울행법 2020-4-23 선고 2019구합5333 판결
☞ 사건명 : 퇴직연금지급정지처분취소
☞ 원심판결 :
【당사자】
【원 고】 A
【피 고】 공무원연금공단
【변론종결】 2020. 3. 26.
【주문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】
피고는 원고에게 13,807,465원 및 이에 대하여 2018. 10. 25.부터 소장부본 송달일까지는 연 5%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이유】
1. 기초 사실
가. 원고는 1976. 7. 19. ○○○ 공무원으로 임용되어 근무하다가 2012. 12.경 퇴직한 후 2013. 1.경부터 피고로부터 공무원연금법에 의한 퇴직연금을 매월 수령하기 시작하였다.
나. 원고는 2014. 3. 1. 근무기간 2014. 3. 1.부터 2015. 2. 28.까지, 근무시간 주 20시간으로 하는 ○○○ 도시교통본부 교통지도과 단속분야 시간선택제 임기제 마급 공무원으로 재임용되었고 ○○○로부터 연봉 12,588,000원(월 1,049,000원)을 보수로 지급받게 되었다. 이와 동시에 원고는 2018. 10.경 피고로부터 퇴직연금 정지 통지를 받기 전까지 공무원연금법에 의한 퇴직연금 월 276만원도 함께 수령하였다.
다. 원고는 1년 단위로 4차례 임기제 공무원의 근무기간을 계속 연장하였고. 이에 따라 마지막 근무기간은 2019. 2. 28.까지로 정해졌다.
라. 공무원연금법이 2018. 3. 20. 전부개정되고 2018. 9. 21.부터 시행되게 되었는데 같은 법 제3조는 그동안 공무원연금법 적용대상이 아니었던 시간선택제 임기제 공무원(이하 ‘임기제 공무원’이라 한다)을 공무원연금법 적용대상에 포함시키는 것으로 개정되었다.
마. 원고는 2018. 9. 21. 공무원연금법 부칙 제29조에 따라 같은 법 시행 전에 임기제 공무원으로 근무한 기간을 재직기간에 추가로 산입하도록 하는 재직기간 합산신청을 하였다. 이로써 퇴직연금 정지기간이 종료된 2019. 3.부터는 임기제 공무원으로 재직한 기간만큼 같은 법의 연금산정을 위한 재직기간이 확대됨에 따라 퇴직연금이 월 2,761,493원에서 월 3,181,690원으로 증가하게 되었다.
바. 피고는 2018. 10. 15.경 ‘퇴직연금수급자인 원고가 공무원연금법 개정에 따라 공무원연금법 적용대상 공무원으로 임용된 경우에 해당하게 되었다’고 판단하여 공무원연금법 제50조에 따라 ‘2018. 10.부터 원고의 퇴직연금 전액의 지급을 정지한다’는 내용의 통지(퇴직연금지급정지 및 환수안내)를 하였다.
사. 원고는 피고의 퇴직연금 지급정지 통지에 불복하여 공무원재해보상연금위원회에 심사청구를 하였으나, 2019. 4. 25. 원고의 심사청구는 기각되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 퇴직연금 지급청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
원고에 대한 퇴직연금 지급정지는 아래와 같은 사유로 위법하므로, 피고는 원고에게 청구취지 기재 미지급 퇴직연금 합계 13,807,465원(= 월 2,761,493원 × 5개월)과 그 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
1) 공무원연금법 제50조는 원고에게 적용되지 않는다는 주장
개정된 공무원연금법 제50조의 퇴직연금정지 대상은 개정법 시행일(2018. 9. 21.) 이후 ‘임용’된 공무원만 해당하고, 원고와 같이 법 시행일 이전부터 임기제 공무원으로 재임용된 공무원은 제외되어야 한다.
2) 퇴직연금정지는 사실상 사직을 강요·압박하는 불법행위로서 지방공무원법상 신분보장 및 임기보장의 권리를 침해한다는 주장
○○○는 임기제 공무원들에게 2018. 10. 1.까지 사직서를 제출하라고 강요하는 불법행위를 저질렀는바, 당시 원고는 사직해야만 퇴직연금을 계속 받을 수 있었고, 사직하지 않으면 퇴직연금이 정지되어 그 절반 수준인 월 130만 원의 급여에 만족해야 하는 절박한 상황이었다. 원고를 제외한 대부분의 임기제 공무원들은 월 급여를 포기하고 퇴직연금을 받고자 사직하게 되었고, 원고는 지방공무원법상 임기보장과 기존 법질서에 대한 신뢰를 토대로 사직하지 않았으나 피고의 위법한 퇴직연금정지로 극심한 정신적 고통을 입게 되었다.
3) 신뢰보호원칙에 위배되고 기본권을 침해한다는 주장
공무원연금법이 개정되면서 퇴직연금과 임기제 공무원의 보수를 동시에 지급받을 수 있는 기존의 신뢰를 보호하는 별도의 경과규정을 두지 않은 것은 원고의 기본권을 침해하는 소급입법에 해당하고, 나아가 지방공무원법에 따른 임용기간 보장과 직업 선택의 자유 및 재산권 침해에 해당한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같디.
다. 판단
1) 당사자소송의 적법성
원고는 당초 퇴직연금 지급정지 통지가 처분에 해당한다고 보아 그 취소를 구하는 항고소송을 제기하였다가 소송 계속 중 청구취지 기재와 같은 당사자소송으로 소변경 신청을 하였고, 이 법원이 2020. 3. 20. 이를 허가하였음은 기록상 명백하다.
직권으로 당사자소송의 적법성 관하여 살펴본다. 원고가 피고로부터 퇴직연금을 지급받아 오던 중 법령의 개정으로 퇴직연금 지급이 정지된 경우에는 당연히 개정된 법령에 따라 퇴직연금의 지급 여부가 확정되는 것이지 법령에 정해진 피고의 퇴직연금 결정과 통지에 의하여 비로소 그 지급 여부와 범위가 확정되는 것이 아니다. 피고가 퇴직연금정지 통지를 하였다고 하더라도 이는 퇴직연금청구권을 형성·확정하는 행정처분이 아니라 공법상 법률관계의 한쪽 당사자로서 그 지급의무의 존부 및 범위에 관하여 나름대로의 사실상·법률상 의견을 밝힌 것에 불과하다고 할 것이어서, 이를 행정처분이라 볼 수 없다. 이러한 미지급 퇴직연금에 대한 지급청구권은 공법상 권리로서 그 지급을 구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 소송인 공법상 당사자소송에 해당한다(대법원 2004. 12. 24. 선고 2003두15195 판결 참조). 따라서 원고가 이 사건 소송을 당초 항고소송에서 공법상 당사자소송으로 변경 신청한 것은 적법하고, 이 법원이 그 허가결정을 한 것에 어떠한 잘못이 있다고 할 수 없다.
2) 본안에 관한 판단
가) 공무원연금법 제50조는 원고에게 적용되지 않는다는 주장에 관한 판단
(1) 공무원연금법이 2018. 3. 20. 전부개정되면서 제3조(정의) 제1항 제1호는 그 적용대상 공무원에 대하여 종전의 ‘상시 종사하는’ 부분을 삭제하여 원고와 같은 임기제 공무원을 포함하는 것으로 개정되었다. 그리고 같은 법 제50조 제1항은 ‘퇴직연금의 수급자가 이 법을 적용받는 공무원으로 임용된 경우 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다.’고 규정하고 있다.
(2) 퇴직연금 지급정지제도는 퇴직공무원이 소득활동을 지속적으로 하여 생계 및 부양 필요성이 적은 경우에는 퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지함으로써, 한정된 재원을 연금제도의 취지에 맞게 운영하고, 연금재정의 건전성과 안정성을 도모하기 위한 것이다. 여기에 더하여 퇴직연금수급자가 국가의 부담, 즉 세금으로 보수와 연금이라는 이중의 수혜를 받게 되므로 연금 지급을 정지함으로써 이중수혜를 막고자 하는데도 그 취지가 있다(헌법재판소 2017. 7. 27. 선고 2015헌마1052 결정 참조).
(3) 위와 같은 퇴직연금 지급정지제도의 입법취지와 더불어 공무원연금법 제50조 규정의 문언 내용과 취지 및 관계 법령의 전체적인 체계·내용 및 목적 등을 아래에서 드는 사정과 함께 유기적·체계적으로 살펴보면, 공무원연금법 제50조는 원고와 같이 2018. 9. 21. 시행일 당시 이미 임용된 상태에 있는 임기제 공무원에게도 적용된다고 봄이 타당하다.
(가) 공무원연금법 제50조의 문언 내용에 비추어, 2018. 9. 21. 시행일 기준으로 공무원연금법 적용대상인 공무원으로 이미 임용된 상태에 있는 원고와 같은 임기제 공무원에게도 적용되는 것으로 보는 것이 옳다. 이와 같은 경우를 적용대상에서 제외된다거나 위 규정이 반드시 법 시행일 이후 새로이 임용되는 사람에 대해서만 적용된다는 취지로 해석하기 어렵다.
(나) 공무원연금법 제50조는 개정 전 제47조의 규정과 동일한 것으로 그 적용과 관련한 별도의 경과규정을 두고 있지 않은바, 기존에 공무원연금법 적용대상이 아니었던 사람을 공무원연금법의 적용대상에 포함하여 재직기간 합산 등 혜택을 부여하면서 같은 법 제50조의 연금정지와 관련한 별도의 부칙 조항을 규정한 바 없는 이상, 시행일 당시 이미 임용된 상태에 있는 임기제 공무원에게도 같은 법 제50조를 적용하는 것으로 해석하는 것이 입법취지에 더욱 부합한다.
(다) 원고는 ○○○ 소속 시간선택제 임기제 공무원으로 재임용됨으로써 소득활동을 계속하게 되어 그 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없게 되었는바, 공무원의 봉급과 연금이라는 이중 수혜를 방지하기 위하여 기존의 퇴직연금 지급을 정지할 필요도 인정된다.
(4) 따라서 공무원연금법 제50조를 그 시행일인 2018. 9. 21. 이후 신규 임용된 경우에 한정되어야 한다는 원고의 주장은 이유 없다.
나) 퇴직연금정지는 사실상 사직을 강요·압박하는 불법행위로서 지방공무원법상 신분보장 및 임기보장의 권리 등을 침해한다는 주장
원고의 이 부분 주장은 피고 및 서울시의 공동불법행위를 청구원인으로 주장하는 것으로 보인다. 그러나 원고가 제출한 증거만으로는 ○○○가 원고와 같은 임기제 공무원들에게 사실상 사직을 강요·압박하는 불법행위를 저질렀다거나 피고가 이에 가담하였다는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 나아가 피고의 퇴직연금 지급정지 통지는 공무원연금법 적용에 따라 당연히 그 효력이 발생하는 내용을 안내·통지한 것에 불과하여 이러한 행위 자체가 불법행위를 구성한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
다) 신뢰보호원칙에 위배되고 기본권을 침해한다는 주장에 관한 판단
(1) 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결 등 참조). 그리고 이러한 신뢰보호의 원칙 위배 여부를 판단하기 위해서는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 개정 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 한다(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 참조).
(2) 관계 법령의 내용 및 입법취지 등과 아울러 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 위 법리에 비추어 볼 때, 피고의 퇴직연금 지급정지에 관한 공무원연금법 제50조, 같은 법 부칙 제29조의 규정이 신뢰보호원칙에 위배된다거나 원고의 직업의 자유 및 재산권을 침해한다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(가) 신뢰보호의 관점에서 부진정소급입법의 제한
공무원연금법 제50조는 퇴직연금수급자가 수급기간 동안 일정한 소득이 발생하는 경우에는 연금액의 전부 또는 일부 지급을 정지하도록 규정하고 있다. 그리고 같은 법 부칙 제29조 제1항은 ‘이 법 시행 당시 재직 중인 공무원으로서 제3조 제1항의 개정규정에 따라 이 법을 적용받게 된 사람은 이 법 시행 전의 근무기간(국가공무원법, 지방공무원법 등에 따라 통상적인 근무시간보다 짧게 근무한 기간을 말한다)을 제25조 제1항의 개정규정에 따른 재직기간에 산입할 수 있다.’고 규정하고 있다. 이와 같이 임기제 공무원이 공무원연금법의 적용대상에 포함됨에 따라 같은 법 제50조의 퇴직연금 지급정지 대상자에 해당함에도 그 적용을 배제하여 추가적인 혜택을 부여하려는 명문의 경과규정을 두지 않은 이상, 원고와 같은 임기제 공무원에게도 같은 법 제50조가 적용될 수밖에 없음은 앞서 본 바와 같다. 이는 진행 중인 사실 내지 법률관계에 적용되는 것으로 이른바 부진정소급입법에 해당하는 이상, 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며, 신뢰보호와 공익상 요구를 비교·형량하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다.
(나) 신뢰보호원칙 위배 여부
원고가 5년여 동안 퇴직연금과 공무원 봉급을 이중으로 지급받아 왔는데, 이와 같은 기존 법질서가 향후 그대로 존속하리라는 원고의 기대와 신뢰가 형성되어 있던 것은 부인할 수 없다. 이와 같이 퇴직연금을 그동안 받아 온 원고와 같은 임기제 공무원에게도 개정된 공무원연금법 제50조가 적용됨으로써 원고의 신뢰이익 침해 여부가 문제된다. ① 그런데 입법자가 개정법률의 부칙에 제50조 적용을 배제하는 명문의 경과규정을 두지 않음으로써 달성하려는 공익은 연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 유지·존속을 도모하고 이중 수혜를 방지하기 위한 데에 있고 그와 같은 공익적 가치는 매우 크다고 할 수 있다. ② 그리고 퇴직연금수급권의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 국가의 재정, 다음 세대의 부담 정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것이다. 더구나 공무원연금제도가 공무원 신분보장의 본질적 요소라고 하더라도 그 적정한 신뢰는 “퇴직 후에 연금을 받는다”는 데에 대한 것일 뿐, 현 제도의 장래 존속·유지에 대한 것으로 볼 수 없다. 이와 같이 현존하는 제도의 지속에 대한 원고의 신뢰는 퇴직연금수급권의 향후 변경 여하에 따라 유보된 것임을 감안할 때, 그 신뢰가치가 크다고는 볼 수 없다. ③ 퇴직연금수급자는 단순히 기존 방식과 기준으로 장래에 연금지급이 지속될 것이라는 기대하에 소극적인 연금수급을 하였을 뿐이지 그 신뢰에 기한 어떤 적극적 투자행위를 한 것이라고 볼 수 없다. ④ 또한 사직하여 퇴직연금을 계속 받을 것인지, 아니면 계속 재직하며 공무원 봉급만을 계속 받다가 재직기간 합산신청을 통하여 퇴직 후 상향 조정된 퇴직연금을 받을 것인지는 각각 장단점이 있으며 당사자가 이를 잘 형량하여 자유로이 선택할 수 있고, 임용권자가 관여·유도한 것이라고 보기 어렵다.
위와 같은 여러 사정에 비추어 볼 때, 보호해야 할 퇴직연금수급자인 원고의 신뢰가치는 크지 않은 반면, 연금재정의 파탄을 막고 공무원연금제도를 건실하게 유지하는 것은 긴급하고도 대단히 중요한 공익이므로 위 법률조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위배된다고는 볼 수 없다.
(다) 재산권 및 직업의 자유 침해 여부
① 공무원연금법상 퇴직연금수급권은 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 가진다고 할 수 있다. 다만, 그 구체적인 급여의 내용, 기여금의 액수 등을 형성하는 데에 있어서는 직업공무원제도나 사회보험원리에 입각한 사회보장적 급여로서의 성격으로 인하여 일반적인 재산권에 비하여 입법자에게 상대적으로 보다 폭넓은 재량이 헌법상 허용된다고 볼 수 있다(헌법재판소 2005. 6. 30. 선고 2004헌바42 결정 참조). 이와 같이 퇴적연금수급권은 재산권과 사회보장적 급여로서의 성격을 겸유하고 있는바, 퇴직연금 지급정지제도와 같은 그 급여의 구체적인 내용과 제도·정책은 국가의 재정능력 및 기금의 재정상태, 국민 전체의 소득 및 생활수준 기타 여러 가지 사회적·경제적 여건이나 정책적 고려사항을 종합하여 합리적인 수준에서 폭넓은 형성재량으로 결정할 수 있는 것이고 그 결정이 현저히 자의적이거나 직업공무원제도의 근간을 훼손하지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다. 결국 재직기간 합산신청을 통하여 장래 퇴직 시 상향된 연금액을 수령할 수 있도록 제도적 보완장치를 두고 있는 이상, 퇴직연금 지급정지제도를 규정한 공무원연금법 제50조가 퇴직연금수급권을 박탈한다거나 그 내용이 현저히 자의적이라고 볼 수 없고, 퇴직연금수급권자의 재산권을 침해하거나 직업의 자유 또는 직업공무원제도의 근간을 훼손한 것이라고 볼 수도 없다.
② 헌법재판소는 이미 ‘퇴직공무원이 사립학교교직원으로 재임용된 경우 연금 전액의 지급을 정지’하도록 한 조항에 대하여, 비록 소득과 연계된 지급정지나 1/2 범위에서의 지급정지와 같은 제한규정을 두지 않았으나, ‘퇴직공무원이 사립학교기관에 재직함으로써 보수 기타 급료를 받고 사립학교교직원연금법의 적용을 받음과 동시에 법상의 퇴직연금까지 지급받으면 국가의 부담으로 중복하여 수혜를 받는 것이 된다’는 이유로 합헌결정을 하면서 ‘아무런 합리적인 이유 없이 퇴직연금수급권을 침해한 것으로 헌법상 보장된 재산권, 평등권, 적법절차의 원칙, 직업선택의 자유, 비례의 원칙에 위반된다’는 청구인의 주장을 배척한 바 있다(헌법재판소 2000. 6. 29. 선고 98헌바106 결정 참조).
③ 위와 같은 여러 사정에 비추어, 피고의 퇴직연금 지급정지에 관한 공무원연금법 제50조, 같은 법 부칙 제29조의 규정 및 이에 기한 피고의 원고에 대한 퇴직연금 지급정지가 원고의 직업의 자유 및 재산권을 침해한다고 보기 어렵다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
가. 원고는 1976. 7. 19. ○○○ 공무원으로 임용되어 근무하다가 2012. 12.경 퇴직한 후 2013. 1.경부터 피고로부터 공무원연금법에 의한 퇴직연금을 매월 수령하기 시작하였다.
나. 원고는 2014. 3. 1. 근무기간 2014. 3. 1.부터 2015. 2. 28.까지, 근무시간 주 20시간으로 하는 ○○○ 도시교통본부 교통지도과 단속분야 시간선택제 임기제 마급 공무원으로 재임용되었고 ○○○로부터 연봉 12,588,000원(월 1,049,000원)을 보수로 지급받게 되었다. 이와 동시에 원고는 2018. 10.경 피고로부터 퇴직연금 정지 통지를 받기 전까지 공무원연금법에 의한 퇴직연금 월 276만원도 함께 수령하였다.
다. 원고는 1년 단위로 4차례 임기제 공무원의 근무기간을 계속 연장하였고. 이에 따라 마지막 근무기간은 2019. 2. 28.까지로 정해졌다.
라. 공무원연금법이 2018. 3. 20. 전부개정되고 2018. 9. 21.부터 시행되게 되었는데 같은 법 제3조는 그동안 공무원연금법 적용대상이 아니었던 시간선택제 임기제 공무원(이하 ‘임기제 공무원’이라 한다)을 공무원연금법 적용대상에 포함시키는 것으로 개정되었다.
마. 원고는 2018. 9. 21. 공무원연금법 부칙 제29조에 따라 같은 법 시행 전에 임기제 공무원으로 근무한 기간을 재직기간에 추가로 산입하도록 하는 재직기간 합산신청을 하였다. 이로써 퇴직연금 정지기간이 종료된 2019. 3.부터는 임기제 공무원으로 재직한 기간만큼 같은 법의 연금산정을 위한 재직기간이 확대됨에 따라 퇴직연금이 월 2,761,493원에서 월 3,181,690원으로 증가하게 되었다.
바. 피고는 2018. 10. 15.경 ‘퇴직연금수급자인 원고가 공무원연금법 개정에 따라 공무원연금법 적용대상 공무원으로 임용된 경우에 해당하게 되었다’고 판단하여 공무원연금법 제50조에 따라 ‘2018. 10.부터 원고의 퇴직연금 전액의 지급을 정지한다’는 내용의 통지(퇴직연금지급정지 및 환수안내)를 하였다.
사. 원고는 피고의 퇴직연금 지급정지 통지에 불복하여 공무원재해보상연금위원회에 심사청구를 하였으나, 2019. 4. 25. 원고의 심사청구는 기각되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 퇴직연금 지급청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
원고에 대한 퇴직연금 지급정지는 아래와 같은 사유로 위법하므로, 피고는 원고에게 청구취지 기재 미지급 퇴직연금 합계 13,807,465원(= 월 2,761,493원 × 5개월)과 그 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
1) 공무원연금법 제50조는 원고에게 적용되지 않는다는 주장
개정된 공무원연금법 제50조의 퇴직연금정지 대상은 개정법 시행일(2018. 9. 21.) 이후 ‘임용’된 공무원만 해당하고, 원고와 같이 법 시행일 이전부터 임기제 공무원으로 재임용된 공무원은 제외되어야 한다.
2) 퇴직연금정지는 사실상 사직을 강요·압박하는 불법행위로서 지방공무원법상 신분보장 및 임기보장의 권리를 침해한다는 주장
○○○는 임기제 공무원들에게 2018. 10. 1.까지 사직서를 제출하라고 강요하는 불법행위를 저질렀는바, 당시 원고는 사직해야만 퇴직연금을 계속 받을 수 있었고, 사직하지 않으면 퇴직연금이 정지되어 그 절반 수준인 월 130만 원의 급여에 만족해야 하는 절박한 상황이었다. 원고를 제외한 대부분의 임기제 공무원들은 월 급여를 포기하고 퇴직연금을 받고자 사직하게 되었고, 원고는 지방공무원법상 임기보장과 기존 법질서에 대한 신뢰를 토대로 사직하지 않았으나 피고의 위법한 퇴직연금정지로 극심한 정신적 고통을 입게 되었다.
3) 신뢰보호원칙에 위배되고 기본권을 침해한다는 주장
공무원연금법이 개정되면서 퇴직연금과 임기제 공무원의 보수를 동시에 지급받을 수 있는 기존의 신뢰를 보호하는 별도의 경과규정을 두지 않은 것은 원고의 기본권을 침해하는 소급입법에 해당하고, 나아가 지방공무원법에 따른 임용기간 보장과 직업 선택의 자유 및 재산권 침해에 해당한다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같디.
다. 판단
1) 당사자소송의 적법성
원고는 당초 퇴직연금 지급정지 통지가 처분에 해당한다고 보아 그 취소를 구하는 항고소송을 제기하였다가 소송 계속 중 청구취지 기재와 같은 당사자소송으로 소변경 신청을 하였고, 이 법원이 2020. 3. 20. 이를 허가하였음은 기록상 명백하다.
직권으로 당사자소송의 적법성 관하여 살펴본다. 원고가 피고로부터 퇴직연금을 지급받아 오던 중 법령의 개정으로 퇴직연금 지급이 정지된 경우에는 당연히 개정된 법령에 따라 퇴직연금의 지급 여부가 확정되는 것이지 법령에 정해진 피고의 퇴직연금 결정과 통지에 의하여 비로소 그 지급 여부와 범위가 확정되는 것이 아니다. 피고가 퇴직연금정지 통지를 하였다고 하더라도 이는 퇴직연금청구권을 형성·확정하는 행정처분이 아니라 공법상 법률관계의 한쪽 당사자로서 그 지급의무의 존부 및 범위에 관하여 나름대로의 사실상·법률상 의견을 밝힌 것에 불과하다고 할 것이어서, 이를 행정처분이라 볼 수 없다. 이러한 미지급 퇴직연금에 대한 지급청구권은 공법상 권리로서 그 지급을 구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 소송인 공법상 당사자소송에 해당한다(대법원 2004. 12. 24. 선고 2003두15195 판결 참조). 따라서 원고가 이 사건 소송을 당초 항고소송에서 공법상 당사자소송으로 변경 신청한 것은 적법하고, 이 법원이 그 허가결정을 한 것에 어떠한 잘못이 있다고 할 수 없다.
2) 본안에 관한 판단
가) 공무원연금법 제50조는 원고에게 적용되지 않는다는 주장에 관한 판단
(1) 공무원연금법이 2018. 3. 20. 전부개정되면서 제3조(정의) 제1항 제1호는 그 적용대상 공무원에 대하여 종전의 ‘상시 종사하는’ 부분을 삭제하여 원고와 같은 임기제 공무원을 포함하는 것으로 개정되었다. 그리고 같은 법 제50조 제1항은 ‘퇴직연금의 수급자가 이 법을 적용받는 공무원으로 임용된 경우 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다.’고 규정하고 있다.
(2) 퇴직연금 지급정지제도는 퇴직공무원이 소득활동을 지속적으로 하여 생계 및 부양 필요성이 적은 경우에는 퇴직연금의 전부 또는 일부의 지급을 정지함으로써, 한정된 재원을 연금제도의 취지에 맞게 운영하고, 연금재정의 건전성과 안정성을 도모하기 위한 것이다. 여기에 더하여 퇴직연금수급자가 국가의 부담, 즉 세금으로 보수와 연금이라는 이중의 수혜를 받게 되므로 연금 지급을 정지함으로써 이중수혜를 막고자 하는데도 그 취지가 있다(헌법재판소 2017. 7. 27. 선고 2015헌마1052 결정 참조).
(3) 위와 같은 퇴직연금 지급정지제도의 입법취지와 더불어 공무원연금법 제50조 규정의 문언 내용과 취지 및 관계 법령의 전체적인 체계·내용 및 목적 등을 아래에서 드는 사정과 함께 유기적·체계적으로 살펴보면, 공무원연금법 제50조는 원고와 같이 2018. 9. 21. 시행일 당시 이미 임용된 상태에 있는 임기제 공무원에게도 적용된다고 봄이 타당하다.
(가) 공무원연금법 제50조의 문언 내용에 비추어, 2018. 9. 21. 시행일 기준으로 공무원연금법 적용대상인 공무원으로 이미 임용된 상태에 있는 원고와 같은 임기제 공무원에게도 적용되는 것으로 보는 것이 옳다. 이와 같은 경우를 적용대상에서 제외된다거나 위 규정이 반드시 법 시행일 이후 새로이 임용되는 사람에 대해서만 적용된다는 취지로 해석하기 어렵다.
(나) 공무원연금법 제50조는 개정 전 제47조의 규정과 동일한 것으로 그 적용과 관련한 별도의 경과규정을 두고 있지 않은바, 기존에 공무원연금법 적용대상이 아니었던 사람을 공무원연금법의 적용대상에 포함하여 재직기간 합산 등 혜택을 부여하면서 같은 법 제50조의 연금정지와 관련한 별도의 부칙 조항을 규정한 바 없는 이상, 시행일 당시 이미 임용된 상태에 있는 임기제 공무원에게도 같은 법 제50조를 적용하는 것으로 해석하는 것이 입법취지에 더욱 부합한다.
(다) 원고는 ○○○ 소속 시간선택제 임기제 공무원으로 재임용됨으로써 소득활동을 계속하게 되어 그 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없게 되었는바, 공무원의 봉급과 연금이라는 이중 수혜를 방지하기 위하여 기존의 퇴직연금 지급을 정지할 필요도 인정된다.
(4) 따라서 공무원연금법 제50조를 그 시행일인 2018. 9. 21. 이후 신규 임용된 경우에 한정되어야 한다는 원고의 주장은 이유 없다.
나) 퇴직연금정지는 사실상 사직을 강요·압박하는 불법행위로서 지방공무원법상 신분보장 및 임기보장의 권리 등을 침해한다는 주장
원고의 이 부분 주장은 피고 및 서울시의 공동불법행위를 청구원인으로 주장하는 것으로 보인다. 그러나 원고가 제출한 증거만으로는 ○○○가 원고와 같은 임기제 공무원들에게 사실상 사직을 강요·압박하는 불법행위를 저질렀다거나 피고가 이에 가담하였다는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 나아가 피고의 퇴직연금 지급정지 통지는 공무원연금법 적용에 따라 당연히 그 효력이 발생하는 내용을 안내·통지한 것에 불과하여 이러한 행위 자체가 불법행위를 구성한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 나머지 점에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
다) 신뢰보호원칙에 위배되고 기본권을 침해한다는 주장에 관한 판단
(1) 행정처분은 그 근거 법령이 개정된 경우에도 경과규정에서 달리 정함이 없는 한 처분 당시 시행되는 개정 법령과 그에 정한 기준에 의하는 것이 원칙이고, 그 개정 법령이 기존의 사실 또는 법률관계를 적용대상으로 하면서 국민의 재산권과 관련하여 종전보다 불리한 법률효과를 규정하고 있는 경우에도 그러한 사실 또는 법률관계가 개정법령이 시행되기 이전에 이미 완성 또는 종결된 것이 아니라면 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며, 그러한 개정 법령의 적용과 관련하여서는 개정 전 법령의 존속에 대한 국민의 신뢰가 개정 법령의 적용에 관한 공익상의 요구보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 국민의 신뢰를 보호하기 위하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누13818 판결 등 참조). 그리고 이러한 신뢰보호의 원칙 위배 여부를 판단하기 위해서는 한편으로는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 개정 법령을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 한다(대법원 2006. 11. 16. 선고 2003두12899 전원합의체 판결 참조).
(2) 관계 법령의 내용 및 입법취지 등과 아울러 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정을 위 법리에 비추어 볼 때, 피고의 퇴직연금 지급정지에 관한 공무원연금법 제50조, 같은 법 부칙 제29조의 규정이 신뢰보호원칙에 위배된다거나 원고의 직업의 자유 및 재산권을 침해한다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
(가) 신뢰보호의 관점에서 부진정소급입법의 제한
공무원연금법 제50조는 퇴직연금수급자가 수급기간 동안 일정한 소득이 발생하는 경우에는 연금액의 전부 또는 일부 지급을 정지하도록 규정하고 있다. 그리고 같은 법 부칙 제29조 제1항은 ‘이 법 시행 당시 재직 중인 공무원으로서 제3조 제1항의 개정규정에 따라 이 법을 적용받게 된 사람은 이 법 시행 전의 근무기간(국가공무원법, 지방공무원법 등에 따라 통상적인 근무시간보다 짧게 근무한 기간을 말한다)을 제25조 제1항의 개정규정에 따른 재직기간에 산입할 수 있다.’고 규정하고 있다. 이와 같이 임기제 공무원이 공무원연금법의 적용대상에 포함됨에 따라 같은 법 제50조의 퇴직연금 지급정지 대상자에 해당함에도 그 적용을 배제하여 추가적인 혜택을 부여하려는 명문의 경과규정을 두지 않은 이상, 원고와 같은 임기제 공무원에게도 같은 법 제50조가 적용될 수밖에 없음은 앞서 본 바와 같다. 이는 진행 중인 사실 내지 법률관계에 적용되는 것으로 이른바 부진정소급입법에 해당하는 이상, 이를 헌법상 금지되는 소급입법에 의한 재산권 침해라고 할 수는 없으며, 신뢰보호와 공익상 요구를 비교·형량하여 그 적용이 제한될 수 있는 여지가 있을 따름이다.
(나) 신뢰보호원칙 위배 여부
원고가 5년여 동안 퇴직연금과 공무원 봉급을 이중으로 지급받아 왔는데, 이와 같은 기존 법질서가 향후 그대로 존속하리라는 원고의 기대와 신뢰가 형성되어 있던 것은 부인할 수 없다. 이와 같이 퇴직연금을 그동안 받아 온 원고와 같은 임기제 공무원에게도 개정된 공무원연금법 제50조가 적용됨으로써 원고의 신뢰이익 침해 여부가 문제된다. ① 그런데 입법자가 개정법률의 부칙에 제50조 적용을 배제하는 명문의 경과규정을 두지 않음으로써 달성하려는 공익은 연금재정의 악화를 개선하여 공무원연금제도의 유지·존속을 도모하고 이중 수혜를 방지하기 위한 데에 있고 그와 같은 공익적 가치는 매우 크다고 할 수 있다. ② 그리고 퇴직연금수급권의 성격상 그 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 국가의 재정, 다음 세대의 부담 정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것이다. 더구나 공무원연금제도가 공무원 신분보장의 본질적 요소라고 하더라도 그 적정한 신뢰는 “퇴직 후에 연금을 받는다”는 데에 대한 것일 뿐, 현 제도의 장래 존속·유지에 대한 것으로 볼 수 없다. 이와 같이 현존하는 제도의 지속에 대한 원고의 신뢰는 퇴직연금수급권의 향후 변경 여하에 따라 유보된 것임을 감안할 때, 그 신뢰가치가 크다고는 볼 수 없다. ③ 퇴직연금수급자는 단순히 기존 방식과 기준으로 장래에 연금지급이 지속될 것이라는 기대하에 소극적인 연금수급을 하였을 뿐이지 그 신뢰에 기한 어떤 적극적 투자행위를 한 것이라고 볼 수 없다. ④ 또한 사직하여 퇴직연금을 계속 받을 것인지, 아니면 계속 재직하며 공무원 봉급만을 계속 받다가 재직기간 합산신청을 통하여 퇴직 후 상향 조정된 퇴직연금을 받을 것인지는 각각 장단점이 있으며 당사자가 이를 잘 형량하여 자유로이 선택할 수 있고, 임용권자가 관여·유도한 것이라고 보기 어렵다.
위와 같은 여러 사정에 비추어 볼 때, 보호해야 할 퇴직연금수급자인 원고의 신뢰가치는 크지 않은 반면, 연금재정의 파탄을 막고 공무원연금제도를 건실하게 유지하는 것은 긴급하고도 대단히 중요한 공익이므로 위 법률조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위배된다고는 볼 수 없다.
(다) 재산권 및 직업의 자유 침해 여부
① 공무원연금법상 퇴직연금수급권은 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 가진다고 할 수 있다. 다만, 그 구체적인 급여의 내용, 기여금의 액수 등을 형성하는 데에 있어서는 직업공무원제도나 사회보험원리에 입각한 사회보장적 급여로서의 성격으로 인하여 일반적인 재산권에 비하여 입법자에게 상대적으로 보다 폭넓은 재량이 헌법상 허용된다고 볼 수 있다(헌법재판소 2005. 6. 30. 선고 2004헌바42 결정 참조). 이와 같이 퇴적연금수급권은 재산권과 사회보장적 급여로서의 성격을 겸유하고 있는바, 퇴직연금 지급정지제도와 같은 그 급여의 구체적인 내용과 제도·정책은 국가의 재정능력 및 기금의 재정상태, 국민 전체의 소득 및 생활수준 기타 여러 가지 사회적·경제적 여건이나 정책적 고려사항을 종합하여 합리적인 수준에서 폭넓은 형성재량으로 결정할 수 있는 것이고 그 결정이 현저히 자의적이거나 직업공무원제도의 근간을 훼손하지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다. 결국 재직기간 합산신청을 통하여 장래 퇴직 시 상향된 연금액을 수령할 수 있도록 제도적 보완장치를 두고 있는 이상, 퇴직연금 지급정지제도를 규정한 공무원연금법 제50조가 퇴직연금수급권을 박탈한다거나 그 내용이 현저히 자의적이라고 볼 수 없고, 퇴직연금수급권자의 재산권을 침해하거나 직업의 자유 또는 직업공무원제도의 근간을 훼손한 것이라고 볼 수도 없다.
② 헌법재판소는 이미 ‘퇴직공무원이 사립학교교직원으로 재임용된 경우 연금 전액의 지급을 정지’하도록 한 조항에 대하여, 비록 소득과 연계된 지급정지나 1/2 범위에서의 지급정지와 같은 제한규정을 두지 않았으나, ‘퇴직공무원이 사립학교기관에 재직함으로써 보수 기타 급료를 받고 사립학교교직원연금법의 적용을 받음과 동시에 법상의 퇴직연금까지 지급받으면 국가의 부담으로 중복하여 수혜를 받는 것이 된다’는 이유로 합헌결정을 하면서 ‘아무런 합리적인 이유 없이 퇴직연금수급권을 침해한 것으로 헌법상 보장된 재산권, 평등권, 적법절차의 원칙, 직업선택의 자유, 비례의 원칙에 위반된다’는 청구인의 주장을 배척한 바 있다(헌법재판소 2000. 6. 29. 선고 98헌바106 결정 참조).
③ 위와 같은 여러 사정에 비추어, 피고의 퇴직연금 지급정지에 관한 공무원연금법 제50조, 같은 법 부칙 제29조의 규정 및 이에 기한 피고의 원고에 대한 퇴직연금 지급정지가 원고의 직업의 자유 및 재산권을 침해한다고 보기 어렵다.
3. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
【관여법관】
판사 박양준(재판장), 김병주, 추진석
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